正确认定违法事实是关键

  2009年第1期《中国质量技术监督》杂志刊登的《使用不合格床上用品该如何处罚》一文，列举了某县质量技术监督局对医院、宾馆使用的床上用品和病号服的pH值含量不符合强制性标准这一行为，在如何处罚方面出现了三种不同意见。作者觉得，解决以上问题的重点是必须正确理解应受处罚违背法律规定的行为的内涵。

  《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违背法律规定的行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。由此可见，行政处罚最核心的内容是对相对人行政违背法律规定的行为的认定。只有在正确认定违法事实的基础上，才能正确依据有关规定法律规范，并遵循法定程序，对相对人实施处罚。而违法事实认定清楚的重点是我们一定要掌握应受行政处罚行为的构成要件。应受行政处罚行为的构成要件是指应当受到行政处罚的行为所一定要具有的法定条件。包括：一是应受处罚违背法律规定的行为是违反行政法律规范的行为；二是应受处罚违背法律规定的行为的主体是具有责任能力的公民、法人或者其他组织；三是应受处罚违背法律规定的行为必须是法律规范规定应给予制裁的行为。据此，行政处罚所针对的违背法律规定的行为，类似于刑法理论中的“行为犯”。即只要某一行为同时符合上述三个构成要件，就应当对其实施行政处罚。在法律规范未明确规定的情况下，一般不考虑其主观过错要件、情节要件和结果要件。

  根据《使用不合格床上用品该如何处罚》一文所介绍的案情分析，本案主要涉及两个关键点：一是强制性标准能否作为已使用多年的产品的质量判定依据；二是导致产品质量不符合强制性标准的原因影不影响行政处罚的成立。

  对第一个关键点，换个角度来理解，其实就是当事人的行为是否违反行政法律规范。《消费者权益保护法》第十八条规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和标明正确使用商品或者接受服务的方法和防止危害发生的方法”。第二十二条规定：“经营者应当保证在正常使用商品或者接受服务的情况下其提供的商品或者服务应当具有的质量、性能、用途和有效期限”。上述二条规定实际明确了服务业经营者的适法性义务。本案中，宾馆和医院作为向消费的人提供服务的经营者，依据《消费者权益保护法》的上述规定，应当保证其提供服务过程中所使用的床上用品和病号服等符合保障人体健康和具备应当具有的质量等基础要求。也就是说，无论宾馆和医院所使用的产品是新品和旧品，只要是向消费的人提供服务中所使用的，就一定要满足有关规定法律规定。而不能因为其提供使用的是旧品，就免除其应当承担的人身安全保障义务。

  对第二个关键点，作者觉得，根据前述应受处罚违背法律规定的行为构成要件，一般意义上，导致违背法律规定的行为的原因不影响行政处罚的成立，但是法律规范有明确规定的除外。例如，根据《产品质量法》第四十一条规定，对于产品投入流通时，引起损害的缺陷尚不存在等情形，应当免除当事人的产品质量责任。《使用不合格床上用品该如何处罚》一文所介绍的第二种意见认为导致不合格的原因是当事人使用了质量较差的洗涤剂。这里涉及两个问题，第一，证据采集和审核认定问题。即认定该事实的证据是否充分，是仅依据当事人的陈述，还是另有证据加以认定。由于文章中对该问题语焉不详，因此，笔者无法对该事实的认定提出明确意见。但是，这里需要指出的是，即便该事实认定的证据确凿，也不能据此影响行政处罚的实施，也就是第二个问题。原因主要在于，导致产品质量不符合人身安全保障标准规定的原因，是当事人未履行或者未充分履行进货查验义务，导致购买并使用了质量较差的洗涤剂。随之产生的法律后果，当事人必须承担。当然如果这一事实得以认定，可以免除该产品生产者的产品质量责任。因为，这恰好属于《产品质量法》第四十一条规定的生产者的免责条款。

  综上，作者觉得，当事人使用不符合保障人体健康标准产品的事实成立，该行为符合《产品质量法》第六十二条的调整范围。对该行为的查处，应当依据《产品质量法》第六十二条，并适用第四十九条关于罚款幅度的设定，对当事人设定最终的罚款数额。笔者倾向于文章中的第一种意见。但是建议在该意见中应当明确具体的责令改正的内容和方式。

   对于责令改正，执法实践中，对其性质和下达时机等问题，争论较大。笔者的倾向性意见是：

  第一，责令改正不是行政处罚，而属于行政命令的范畴。因为，责令改正是行政机关依法要求当事人停止或者纠正违背法律规定的行为的一种行政措施。其是当事人实施违背法律规定的行为的一种附随性义务。即通过责令改正使受侵害的社会关系恢复到实施之前的状态，其并不具有惩罚性。这与具有惩罚性质的行政处罚不同，因此，责令改正就其本质而言，属于行政命令，而非行政处罚。虽然不属于行政处罚，但由于其仍然属于一种具体行政行为，因此，仍然具有可诉性。

  第二，关于下达责令改正的时机问题。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违背法律规定的行为”。从该规定出发，在实践中有的意见认为，责令改正应当与行政处罚同时下达，而不应当在处罚之前，就先期作出责令改正。作者觉得该意见值得商榷，因为第二十三条规定的立法本意，是防止行政机关以罚代改或者罚款放行等不正确做法。对于经过案件调查、取证等程序，确定违背法律规定的行为成立的，就应当作出责令改正的决定。否则，产生危害后果的，行政机关必然因此承担监管不力的法律责任。